为什么填海造地是错的

贺雪峰2014-01-09 10:08:41

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填海造地,每亩造地成本几十上百万元,这样造出来的土地用于工业建设,工业用不起。大量造地用于商住,也是无人来用。造地成本高,用地者却很少,招商引资陷入困境,仅仅填海造地借贷利息就是天文数字。而之前曹妃甸...

报载河北省曹妃甸填海造地陷入困境,这一困境大致来自两个方面,一是生态灾难,二是成本困境。填海造地,每亩造地成本几十上百万元,这样造出来的土地用于工业建设,工业用不起。大量造地用于商住,也是无人来用。造地成本高,用地者却很少,招商引资陷入困境,仅仅填海造地借贷利息就是天文数字。而之前曹妃甸可以通过填海来获取大量建设用地的最大特区优势,似乎正变成了最大劣势。

曹妃甸填海造地是对土地误解的最近之一种。很多人看到了城市建设用地数辄千万元的高价,以为只要有了建设用地,就可以待价而沽,就可以大赚其钱。这显然是荒唐的糊涂的认识。建设用地是土地,但与一般农用地或未开发地不同,建设用地需由国家下达用地指标,只有有了用地指标,地方才能将农地或未开发地转变为建设用地。用地指标是指令性计划,每年由国土部定额下达。在当前全国经济迅速发展、城市不断扩张的过程中,全国各地都有强烈的建设用地需求,而国家为了保护耕地,保持城市合理的经济密度,而采用偏紧的建设用地策略,从而使得建设用地具有远高于一般农地的价值,地方政府也因此有了更加强烈的建设用地饥渴症。为了缓解地方用地饥渴症,国土部2006年出台城乡建设用地增减挂钩试行办法,为地方政府提供了一个较小的增加城市建设用地口子,有些地方政府比如四川成都、山东、河南、江苏等地则将此小口撕成大口,以至国务院不得不一再下达紧急通知,要求地方政府严格坚持试行审批和总量控制。靠近环渤海的河北省则试图通过开垦海边滩涂及填海造地,来获得新增建设用地。数年下来,仅曹妃甸就通过开发滩涂和填海,获得了数十万亩新增土地,全部转用于工商业建设用地,就可以创造出梦想中的曹妃甸奇迹。

因此,曹妃甸成功的话,就在于曹妃甸通过填海获得了大批可以用于建设的土地。曹妃甸若失败,也在于填海所造土地成本太高,远高于开发曹妃甸所需要的基本资源条件。

具体来讲,虽然经济发展和城市扩张需要土地,但并非有了建设用地经济就可以自然而然地发展城市就可以快速地扩张的。本质上,城市扩张和经济发展都是工业化的结果,只有发展工业,发展经济,才会需要建设占用土地,才会在特定位置土地上形成城市的聚集,也才有特定位置土地非农使用所具有的增值收益,甚至特定位置土地可以拍出千万元/亩的天价。没有经济发展,没有城市的聚集,土地价值来自其农用价值,而农用价值就是每亩每年大约1000斤谷子1000元收益的利率的除数,也就是大约每亩1~5万元。这就是为什么工业不发展的农业国,土地农用价值不高,且即使农地可以任意转用于工业和城市建设,土地仍然不值钱的道理。

中国只是因为经济发展城市扩张,才使得特定区位土地非农使用可以产生巨大增值收益。加之国家采用偏紧的建设用地供给策略,而使城市建设用地远高于一般农地的价值。而如果中国不对土地用途进行管制,任何土地都可以用于建设,则一方面当前因为用途管制和偏紧建设用地供给产生的建设用地高价就消失了,另一方面就是建设用地遍地开花,土地无法做到集约节约利用,在建设用地无法形成合理的经济密度,从而出现土地的严重浪费。

当前因为国家偏紧的建设用地供给,造成全国普遍的用地饥渴症。但因为经济发展水平和城市扩张速度不同,而建设用地指标不允许跨省流动,全国不同地区用地饥渴程度大为不同。也就是说,因为指标而来的建设用地价格在全国是不同的。这最鲜明地表现在增减挂钩政策的实践中。在苏南、上海和浙江等长三角,为获得建设用地指标,整理农村土地以减少农村建设用地的成本早已超过50万元/亩,成都是30万元/亩,重庆是16万元/亩,而湖北、河南等省,成本只几万元/亩,这样整理出来的建设用地,在长三角,就基本上没有粗放工业容纳的空间,因此有腾笼换鸟的说法,而湖北、河南等省则仍然有着巨大的容纳粗放工业的土地资源。

对于河北曹妃甸来讲,总体来讲,这一地区具有一定区位优势,但因为缺少基本的工业基础,开发区面积又大,招商引资的工作量就极大,需要大量招商。而填海造地所形成土地高价,使曹妃甸根本不可能容纳得起粗放的工业。高科技企业又不可能因为土地的原因离开北京等大城市,来到这个有待开发的开发区,这就使得曹妃甸即使可以有大量填海造出的建设用地,也因为用地门槛太度(每亩价格高)而将绝大多数一般工业挡在开发区外,科技含量高的企业又并不会仅因为开发区有土地就来开发区投资。

仅仅靠有土地就来招商,就要建全国最大开发区,这个想法是不对的。没有建设用地是万万不能的,但建设用地也不是万能的。以为只要有了建设用地,就可以一切OK,那实在是没有搞懂,建设用地的价值是依附于经济发展之上的,建设用地本身并无特殊的价值的魅力。

二、

不顾成本地填海造地,是将所有经济发展的症结归结为缺少建设用地,进一步就是缺少土地。其实,中国有960万平方公里的国土面积,也就是有140亿亩土地,除去不可用的沙漠高山,也有50~60亿亩土地,而当前中国全部建设用地面积不过4亿亩左右,中国显然还没有到缺地到填海造地的地步。如果我们一定要以巨大成本去填海造地以发展经济容纳城市,则一定是我们的政策出了问题。这还未考虑填海对生态的破坏。

三、

与曹妃甸填海造地认识误区相类似的还有填湖与挖湖的糊涂帐。很多地方政府保证不填湖,以保留城市湿地给市民休闲和保持良好生态。若在城市中心有一个大湖,则这个城市就不仅太有人情太漂亮太适合人居了,而且表明,这个地方政府不拿城市人民的生活质量去换钱,也就是说,地方政府不填湖从而不将填湖的土地用于开发以获取土地财政收入。反过来则是,若地方政府不考虑城市居民生活质量,而填湖搞开发,地方政府就可以卖地赚钱。在城市中心的黄金宝地,可以卖出多少钱啊!填湖可以赚钱几乎是共识。武汉市有很多湖泊,虽然市政府多次公开保证不填湖,实际上悄悄填湖的动作屡屡都有,最近十年,武汉市的湖泊大概减少了一半了。

但其实,填湖赚钱只是表象。为什么?虽然所填湖泊形成的土地搞建设,可以拍得高价从而可以获得巨额土地出让金,但相对于一个特定区域的城市,经济发展水平、城市人口规模是相对衡定的,经济总量附着或投射在土地上的价值也是一个相对固定的总量,虽然新拍出填湖土地可以获得土地出让金,但因为这块土地的开发,而使其他城市近郊待开发土地失去了开发价值。若继续开发之前待开发城郊土地,就会因为土地开发太多,而使城市经济总量所使用土地数量的比太小,城市保持不了合理的经济密度,造成土地资源的浪费。换句话说,过多开发建设用地,会导致市场的供过于求,从而会降低已有各块建设用地的价值密度,新增建设用地的价值是以其他已有建设用地价值的摊薄为代价的,并没有新增出新的土地价值出来。

因此,填湖的结果是,湖被填了,生态受到破坏,而地方政府通过牺牲潜在的城郊土地开发所可以获得土地出让金,来从填湖土地中拿到了土地出让金。地方政府并未真正从填湖中得到利益,而填湖本身是要成本的。

与武汉填湖相反,西安要挖湖。因为挖湖可以赚钱。为什么挖湖也可以赚钱?因为挖湖可以改善生态,可以形成良好居住环境。挖湖虽然要花巨资(据说西安挖湖要花几百亿),但因为挖湖所改善的生态而极大地拉抬周边地区的地价,从而可以弥补挖湖成本以外还赚回更多钱来。

现在问题是,挖湖本身是要巨大成本的,填湖也要成本。为什么无论是挖湖还是填湖都要付出巨额成本,这两件相反的事关土地的事情却都可以赚钱?原因无它,而是因为无论是挖湖派还是填湖派,都只是从挖湖与填湖这个小局部看问题,而看不到在武汉或西安这样的大城市,其实有一个特定经济总量、人口规模及与此相适应的附着在土地上的价值,这个价值总量是相对衡定的,建设用地过多,则土地价值社会被摊薄,建设用地较少,则土地价值密度会升高。从局部看的填湖挖湖,都可能是有益的,这是开发商的眼光,而从市政府当局来看,这种又挖又填,则是地地道道的折腾,这个折腾产生了大量的价值损失。

与挖湖填湖相类似的是,有些地方政府通过搬迁市政府来增加城市价值,也是地地道道的瞎折腾。搬拆政府,一般是从市中心搬迁到市郊。据说市中心土地价值高,搬迁市政府将高价地块腾出来用于商业、市政府卖地赚了钱,而市政府搬到低价的市郊,又会极大地拉抬市郊地价,从而又产生巨大的价值。这真是好事啊,怎么弄都赚钱。但问题是,钱到底是从哪里来的呢?搬迁市政府本身的折腾和浪费是实实在在的,而买地和卖地所赚的钱,从局部看也许是不错的,而从全局看则只有折腾所浪费的资源是实实在在的。这个意义上讲,搬迁市政府的这种算帐。只是开发商式的算帐,而没有一级政府的全局视野。

与此相关的还有大学校园由市中心搬到市郊等等的折腾。类似故事很多。核心是不理解土地的价值本质上是附着于城市经济发展而非本质具有的这个常识。

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