以精准扶贫打破留守与贫困的因果链

王晓毅2016-11-23 16:00:45

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通过扶贫工作队的支持,激发“留守村”村民的活力,改善村民的精神生活,并逐渐吸引外出务工的青壮年回流。只有这样,“留守村”才能够实现真正的发展。

通过扶贫工作队的支持,激发“留守村”村民的活力,改善村民的精神生活,并逐渐吸引外出务工的青壮年回流。只有这样,“留守村”才能够实现真正的发展。

“留守村”的贫困不仅仅表现为收入低下,更表现为社会功能的弱化

留守与贫困有着天然的内在联系。集中连片的贫困地区多是生态环境脆弱、资源紧缺和农业生产条件恶劣的地区,因此农业生产的收入很低。同时,这些地区的非农产业发展缓慢,就业机会严重不足。在这种情况下,那些希望脱贫致富的农民便只能选择外出打工。然而贫困地区外出的劳动力多数缺少技术,只能在低端的就业岗位就业。这些工作收入较低且不稳定,使得他们只能选择将老人和孩子留在农村。

所谓“留守村”的贫困问题,实质上是村里留下来的贫困老人和儿童的问题,是一个特殊群体的贫困问题。因为是特殊群体的贫困,所以与一般的贫困有不同之处:“留守村”的贫困不仅仅表现为收入低下,更表现为社会功能的弱化。因为“留守村”的主要劳动力在外务工,尽管他们在城市就业的收入也很低,但是按农村贫困的标准来衡量,多数家庭的收入都会高出贫困线。如果仅从收入的角度看,其中许多家庭似乎都已经脱贫,但是如果从社会层面来讲,这些留守在村庄的老人和儿童仍然处于贫困状态,因为留守的老人和儿童经常面临着缺少正常的关爱,缺乏安全、医疗和教育保障等一系列问题,而这些问题的产生是因为“留守村”作为社会单位已经不能发挥正常的功能。

青壮年的大量外流导致了家庭和社区的功能不完善,也改变了村庄的治理结构

在“留守村”,贫困首先表现为家庭结构和功能的不完整,由于青壮年外出,仅留下老人和孩子,家庭缺少青壮年劳动人口,导致其不能正常承担赡养和养育的职责。在“留守村”,老年人日常得不到应有的赡养和照顾,生病也无法得到及时的治疗,更有甚者,许多老人不但得不到照顾,还要以年迈之躯照顾年幼的孙儿。同样,缺少父母关爱的儿童在需要家庭关爱的时期无法得到家庭的良好教育,许多孩子甚至一年两年也见不到父母,他们的教育和成长都遇到许多困难。由于家庭只有老人和儿童,家庭的生产功能也受到削弱,有些人仅仅简单地种植一些土地,粮食产量不高,经济收入也很有限,也有些则完全放弃了生产,只依靠政府的补贴和外出打工者寄回家的有限收入。留守和贫困成为一个因果链,因为贫困而外出寻找出路,而外出又带来新的贫困问题。

青壮年的大量外流也造成了社区结构和功能的不完整。由于青壮年的大量外流,社区基本上失去了自我发展能力。当大量农村青壮年外流以后,许多农村发展项目根本没有办法实施,道路不能得到正常维护,灌溉系统年久失修,即使有国家的资金补贴,在项目规划和实施中缺少当地人的参与,许多项目也无法落实,即使项目建成,也会因为缺少维护而不能发挥正常作用。这使扶贫项目面临着两难问题,许多留守村庄就是贫困村,需要扶贫项目的支持,但是项目进入以后又很难发挥应有的效果。

青壮年的外流还改变了村庄的治理结构。由于“留守村”的大量精英外流,村庄留守的老人和儿童缺少参与村庄公共事务的能力,从而造成村干部权力的膨胀。在一些留守村庄,由于缺少公开和透明的机制而经常出现资源分配的不公平,特别是扶贫资源。用于支持贫困户的项目资金很容易被非贫困户所占用,而真正的贫困户却被排斥在外。当然造成这种现象的原因很多,比如有些项目设计不合理,一些农业开发项目明显不适合“留守村”的需求。但是村庄的权力缺少约束,资源分配的不透明和民主监督的缺位也是这种现象产生的重要原因。不仅一些扶贫开发的资源有可能被那些相对较富裕家庭占据,甚至部分低保等补贴性资源也被那些有关系的但实际上不符合条件的家庭窃取。

传统的扶贫项目忽视了“留守村”的特殊需求

如果单纯从经济收入角度看,到城市务工可以增加农民收入,缓解农村贫困,但是如果从社会层面上说,单纯的农民进城务工并不能解决农村贫困问题。对于“留守村”来说,大量劳动力滞留在低端的城市就业岗位,不仅不能实现家庭进入城市的愿望,甚至外出务工者向家里汇款也很有限,不足以维持农村留守人员的生活需求。同时,大量人口外流给留守的贫困村民带来了许多社会问题,特别是家庭和社区功能残缺所带来的问题。因此,在面对留守村贫困问题时,常规的扶贫措施作用并不明显。

传统的扶贫措施主要集中在解决贫困人口的收入问题上。开发式扶贫主要通过改善农村基础设施,提高贫困人口的人力资本,推动贫困人口进入市场来增加收入。但是“留守村”缺少适用这些措施的扶贫对象,因为主要的劳动力已经外流,而留在村中的人口已经很难从事创收活动。由于没有劳动力从事生产,大量的扶贫项目也就很难在“留守村”实施。即使有些基础设施项目建设在“留守村”实施,也多采取统一招标的方式交给一些企业来执行,村民很少能够直接参与这项扶贫项目。开发式扶贫尽管在某种程度上可以促进“留守村”的经济发展,但是却很难使村庄中最贫困人口受益。

尽管“留守村”在贫困村中占的比重较大,但是传统的扶贫项目很少考虑到“留守村”的特殊需求。比如扶贫项目很少有针对老年贫困的项目,无法接受应有的医疗,缺少必要的看护和照顾,以及老年人精神生活无法得到满足等问题,对于“留守村”的贫困老人来说尤其严重。另一方面,对于儿童来说,政府出台的多项补助措施在很大程度上缓解了一般贫困家庭儿童就学所面临的经济压力,但是在“留守村”,贫困家庭的儿童所面临的问题更复杂,包括儿童的安全、儿童的教育和儿童的陪护等等,因为父母不在家,这些问题表现得更为突出。老人和儿童这两个特殊群体是“留守村”中最贫困的群体,但是在一般的扶贫规划中却很少有针对性的措施。

与“留守村”的扶贫和发展有关的政府部门很多但也有一定侧重,如针对老人问题更多由民政部门负责,儿童问题更多由教育部门负责。这些部门也出台了许多政策来帮助“留守村”的贫困人口,但是部门之间和政策之间还缺少有效的衔接。比如现在教育部门多关注的是学校教育,但是对于“留守村”的儿童来说,学校外的教育更重要。学校外的教育需要家庭和社区的配合,这两块往往是政策的空白区。

此外,传统的扶贫项目也很少关注到扶贫项目的治理问题,尽管扶贫项目一直强调要瞄准目标,并且也采取了相应的措施,比如透明公开是最常用的解决在扶贫项目中的以权谋私问题的措施,但是这些措施在“留守村”很难发挥实际作用,因为“留守村”的老人和孩子几乎没有或很少有机会关注到这些问题。

在“留守村”实施精准扶贫的制度创新

满足“留守村”特殊贫困群体的需求是扶贫的首要任务。老人和儿童是“留守村”的弱势群体,要建立相应的制度解决他们的贫困问题。对于贫困老人来说,要解决老有所养的问题不仅仅是保证生存的经济收入,而且还包括相应的医疗和照顾,而儿童的问题主要在于包括家庭教育在内的教育和安全问题。从这个角度上说,精准扶贫不仅仅是要将扶贫资源瞄准在那些需要帮扶的老人和儿童身上,更要采取适合特殊群体需要的措施,解决他们的实际问题。

要在“留守村”实现老有所养和幼有所教,就需要改变传统的扶贫方式,民政、教育和卫生等政府部门需要通力合作,打破部门的界限,探索建立综合的大扶贫体系。从目前来看,对于贫困老人和儿童,社会支持的力度还不够,许多地区的低保只是大体上与国家公布的贫困线持平,农村养老金还比较低,这些标准都还没有考虑到“留守村”贫困老人和儿童的特殊需求,不足以让他们生活得舒服。缺少家庭和社会支持意味着他们维持生存的成本增加很多。因此需要地方政府综合考虑缺少家庭和社区支持的老人和儿童的特殊需求,制定相应的支持政策。

要满足留守群体的社会和精神需求不仅仅需要政府相关部门的投入,更重要的是完善家庭和社区的功能。目前可以采取的措施是通过加强社区的功能来替代部分家庭的功能,比如完善社区服务,从而帮助留守的贫困人口得到来自社区的支持。完善社区功能一方面可以从改善政府的服务入手,针对“留守村”的扶贫不仅要投入开发式扶贫项目,更要考虑由政府向留守地区派出诸如农村社工一类的专业人员,对村庄中的贫困老人和儿童进行有针对性的帮助。其次要关注“留守村”的组织建设,许多地区的实践表明,建立服务留守人员的组织,如老人协会等,并通过它们来开展社区文化活动有助于焕发“留守村”的活力,也会激发社区成员通过自我服务,从而为社区的弱势群体提供有效的帮助。

“留守村”是农村发展在特定阶段的产物,实现全面小康,“留守村”治理是绕不过的问题。从目前来看,依靠“留守村”自身来改变村庄的治理结构是比较困难的,这就需要引入外部力量。为了实现2020年全面建成小康社会的目标,各地区组织了扶贫工作队进入贫困村,指导脱贫工作,这对于“留守村”来说是一个重要的机遇。通过扶贫工作队的支持,激发“留守村”村民的活力,改善村民的精神生活,并逐渐吸引外出务工的青壮年回流。只有这样,“留守村”才能够实现真正的发展。

(本文作者为中国社会科学院社会学研究所农村环境与社会研究中心研究员)

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