赶农民上楼的政策笑话

贺雪峰2016-11-28 14:40:25

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最近几年,在全国各地农村发生了且仍在发生着一场撤村并居、赶农民上楼的运动。

最近几年,在全国各地农村发生了且仍在发生着一场撤村并居、赶农民上楼的运动。地方政府用各种方式拆掉农民旧村旧房,或动员农民进城,或集中农民居住,其目的都是要获得农民宅基地,以换取城市建设用地使用指标,这场撤村并居、赶农民上楼的运动实在是莫名其妙,危害大,政策误导性强,浪费了大量完全不必要浪费的资源,人为地造成了国家与农民关系的紧张,应当坚决制止。

农民上楼与增减挂钩

撤村并居、农民上楼,关键在拆。为什么要拆?因为只有拆掉农民占地面积比较大的旧房子,才能获得比较多的农民宅基地,才能通过宅基地复垦为耕地形成减少的农村建设用地指标,然后通过“城乡建设用地增减挂钩”政策,变成相等面积的城市新增建设用地指标。

拆掉农民占用宅基地面积比较大的旧房子之后,农民住到哪里去?有两种办法,一是让农民建占用宅基地面积比较小的新房子,或为农民建楼房,让农民上楼。二是动员鼓励农民进城,到城市买房。比如重庆的地票制度,实质上就是动员农民退出宅基地,重庆市给农民以每亩退出宅基地大约16万元的补偿,让农民到城里买房。前一种办法,拆除农民旧房子,政府就必须为农民建新房子。一般情况下,政府都不会完全免费为农民建新房子,而是按一定标准为农民提供补贴,农民住上统规自建或统规统建的新房都要承担一定的新房建筑成本。

从当前全国的实践来看,比较典型的撤村并居、农民上楼的案例,除重庆地票制度(即让农民直接进城买房)外,还有成都和华北地区的案例。

成都的情况大体是,由地方政府设定项目区,项目区内拆旧建新,拆旧村旧房,形成复垦面积,再通过统一规划,让农民自建或统建新房,由拆出复垦的面积减去新建安置农民所占用面积,就形成了节余农村建设用地,这个用地面积就可以转为城市新增建设用地指标。因为国家控制城市新增建设用地指标,而各个地方在经济发展和城市扩张中都有扩大建设用地指标的强烈要求,因此形成了建设用地指标的稀缺。在市场经济条件下,稀缺就变成农民整理出来的节余建设用地的指标价。目前成都按每亩30万元来确定农村整理出来的复垦建设用地指标的价格。借这个指标价,参加土地综合整理的村庄依可以拆出节余建设用地指标来计算建安置新村所需基础设施花费和可以补给每个农户的资金数量,再由农户决定是参加统规自建,或统规统建,或拿钱走人。

总体来讲,在成都,每亩30万元指标价格是超出农民实际参与土地综合整理成本的,通过撤村并居,农民生活环境尤其是居住条件大为改善,因此,农民很愿意参与成都称之为“土地综合整理”的撤村并居项目。表面上,成都是通过土地交易所来形成土地指标交易价格,因此是市场机制在发挥作用,其实根本就不存在这样一个市场机制,因为每亩30万元的指标价是由政府确定的,而且所有指标都是由政府收储的。成都做法的好处是将土地指标价格定在30万元/亩,高于农民预期,农民因此可以得到实惠,有参与积极性。

相对来讲,黄淮海流域的山东、安徽、江苏、河北、河南在撤村并居农民上楼方面存在着强迫农民上楼的问题,其中原因是,地方政府拆旧村建新安置区时,尽可能少出钱而又希望获得更多农民宅基地复垦,因此,撤村并居农民上楼,农民要出更多钱,算来算去不划算,农民没有参与积极性。因此普遍出现了地方政府强迫农民参与项目的情况。同样是撤村并居农民上楼,仅从媒体报道上就可以看到华北地区问题很多,农民不满意,而成都问题比较少,农民满意。甚至全国几乎所有省区都有考察团到成都学习土地综合整理经验。

总结一下,无论是撤村并居农民上楼搞得比较好的成都、重庆,还是搞得农民不满意的华北地区,其基本原理都是:拆农民旧村,建新安置区,将拆旧所节余出来的宅基地复垦为耕地,再减去建安置区所占用耕地,就形成了项目区由之前农民宅基地复垦而来的新增耕地面积,此一新增面积按城乡建设用地增减挂钩政策,可以形成地方政府新增城市建设用地指标,然后地方政府可以以此指标来征用农地形成城市建设用地。按增减挂钩政策,这样的政策减少了农村建设用地,增加了城市建设用地。这样的政策既没有增加建设用地总量,又将价值比较低的农村建设用地变成了价值比较高的城市建设用地,从而缓解了地方政府建设用地饥渴症,可谓一举两得。

注意,增减挂钩政策并非将节余农村建设用地直接变为城市建设用地,这也无法变成,因为土地是不可移动的,农民宅基地分散在农村各处,无法规划统一使用成为城市建设用地。增减挂钩政策仅是撤村然后将宅基地复垦为耕地,从而形成了相应的城市建设用地指标,城市建设用地仍然要通过征地手续,向城郊规划区内农民征收土地。增减挂钩政策中,撤村并居农民上楼只是获得了地方政府相应的城市建设用地指标,而非获得了农民的土地。之前由宅基地复垦出来的耕地仍然留在原来农村的农民手中。

现在要进一步注意,为了获得新增建设用地指标,地方政府就要撤村并居让农民上楼,将之前农民的房子拆掉,再建居住更加拥挤的新房子,农民当然不愿意,地方政府为了获得新增建设用地指标,就一定要出钱撤村并居。当政府所花费用高于农民参加项目预期,农民就很满意,如成都市的情况;若政府所花费用低于农民预期,农民就不满意,政府就要采取动员甚至强制措施。按当前全国撤村并居农民上楼的总体情况,地方政府为获得新增城市建设用地指标一般每亩要花费10万~30万元。

也有特殊情况。如湖北沙洋县,农民宅基地比较大,农民参与撤村并居可以改善基础设施,地方政府所选宅基地比较多的村庄进行撤村并居的项目建设,结果每亩仅给农户238万元,农户即有参与积极性,而238万元仅相当于城市新增建设用地占补平衡和新增建设用地耕地使用税,也就是说,地方政府一分钱没有出,就可以通过增减挂钩政策获得新增城市建设用地指标。

按照土地管理政策,农民宅基地其实只是农民住宅所占用的土地面积,这个面积相对比较狭小,只有大约150平方米/户,若以如此狭小的宅基地来进行增减挂钩,则拆农民房子是很难节余形成土地指标的。因此,参与增减挂钩的地方政府都尽可能扩大农民宅基地面积,因此,不应计算为农民宅基地的晒场、林盘、空闲地,大都被计算为了农民宅基地。成都如此,湖北沙洋更是如此。这样算下来,在农民宅基地比较多的地方可以达到户均三亩。这种将农业用地以及荒地变通算作农民宅基地,并进而算作农村建设用地,也是当前中国城乡建设用地增减挂钩实践中的一个特色。

无论农民对撤村并居后上楼是否满意,地方政府的目标都是为了获得新增城市建设用地指标,既然是为了获得新增城市建设用地指标,地方政府撤村并居农民上楼,就不是要考虑农民的利益,更不会考虑农民上楼后进行农业生产和农村生活的便利与否,而只会尽可能降低撤村并居的成本,减少地方政府的投入。一般情况下,撤村并居农民上楼政策实施的平衡点是,拆旧村建新居,农民觉得自己既没有得到好处,又没有失去好处,拆旧建新对于农民来讲,没有产生新增的福利。但拆旧建新,地方政府是投入了巨大代价的。地方政府的巨大代价并没有形成新的福利,而只是获得了新增城市建设用地指标。当然还新增了相应的由农民腾出宅基地所复垦形成的耕地。

这样一来事情就很有趣。既然增减挂钩政策是为了让地方政府获取新增城市建设用地指标,为什么国家不直接给地方政府增加建设用地指标,而非得让地方政府花费巨资去折腾农民呢?以上增减挂钩政策所获城市建设用地指标与国家直接增加城市建设用地指标的不同是,增减挂钩政策还形成了由农民宅基地所复垦出来的相应耕地。但按《土地管理法》的规定,国家给地方政府新增建设用地,地方政府必须实行耕地的占补平衡,即地方政府若要依建设用地指标去征收耕地,必须补充耕地,实行耕地的占补平衡,且要求先补后占。地方政府因此要通过土地整理、开荒、开发来形成新增耕地,从而才可以征收土地。

而且,城乡建设用地增减挂钩政策中,将农民宅基地当作农村建设用地,但农民宅基地是免费获得无偿使用的,是只能自用不能转让更不能交易的,增减挂钩政策将农民宅基地与农村建设用地这两种不同性质的土地混淆在一起了。如果农民宅基地也是农村建设用地,那么,农村大量存在的荒地就是待建的建设用地,就应该让农村荒地参与增减挂钩政策?若用荒地来作为增减挂钩中的农村建设用地,则有一个极大的好处,就是荒地上农民没有建房子,复垦荒地的成本要远远低于复垦宅基地。我们为什么不去复垦荒地而非得要复垦宅基地从而要拆农民的房子?农民房子也都是农民几十年劳动所积累下来的成果,虽然地方政府拿出巨资来为农民新建房子,但是,如前所述,农民并未从新建房子中获得多余福利,因为新建房子的利益恰恰等于拆掉房子利益。从而,为实施增减挂钩政策,而出现了巨额的、极其惊人的浪费。

当前国家实施的城乡建设用地增减挂钩政策,其目的是在不增加新的建设用地的情况下,通过制度设计,将农村建设用地转变为城市建设用地,从而既提高农村建设用地变为城市建设用地的价值,又缓解了地方政府城市建设用地饥渴症。这个政策误解了城市建设用地与农村建设用地是两种根本不同性质土地的法律规定,误解了土地指标与土地本身的本质差异,误解了土地位置不可移动这一土地的自然属性,因此闹出了政策上的笑话。为了增加城市建设用地、节约土地资源而去拆农民房子,去破坏形成几百年的农民居住结构,这种愚蠢实在到了不可思议的程度。即使要搞城乡建设用地增减挂钩,也完全可以用未开发地的复垦来代替拆农民房子的办法。但若用未开发地来复垦,这不就等于直接由国家增加地方政府城市建设用地指标了吗?因为城市建设征用土地的前提是耕地的占补平衡。

以规划为导向的新农村建设

那么,农民是否有上楼的愿望?地方政府是否有为农民提供更好的居住基础设施的责任呢?这个是有的。但这个是按农民的愿望,按自然的规律来完成,是要真正提高农民的福利,而不是增减挂钩这样的纯折腾。折腾是要花钱的。

当前农村,农民有建新房的积极性,因为有的农户旧房已建几十年了,要换新房了。新房建在何处?原址建,基础设施往往比较差,且有很多农户已经全家进城了,原来的村庄既无规划,又无基础设施,交通不方便。因此,很多农户就直接搬到交通要道沿线建房。

这个时候,若由地方政府出面,对农民居住点进行规划,将新的居住规划点建设在交通方便的位置,并为新规划的居住点提供水电路等基础设施,农民需要改造旧房,可以到新规划点免费获取一块宅基地自建,但要求农户退出之前宅基地并复垦为耕地种粮食。这样,就可能通过规划来引导有建房打算的农户逐步将房子建到规划区,地方政府为规划点提供有限的但极其重要的基础设施。这样一来,一方面,农民过去占地面积比较大的宅基地可以逐步腾出来;另一方面,农民因为有建新房及获得更好基础设施的愿望,他们就有积极性花钱到规划区去建新房。而地方政府只花费很少的钱来为农民建基础设施。结果是,地方政府花了很少的钱,农民自愿建新房,农村建设用地自动复垦为耕地,农民生产生活更方便,福利增加了,农村社会外观极大地得到改善。这样才是一个低成本的将农民作为主体、政府只提供基本服务和基础设施的新农村建设方案。

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